如何完善地方政府债务管理

如何完善地方政府债务管理

地方政府债务问题近年来引发广泛关注。2013年6月，审计署再次公布了地方政府债务的规模，高达17.9万亿元，虽然低于市场预期，但是比两年前增加了7.2万亿，增幅达67%，扩张速度惊人。人民银行在日前的《中国金融稳定报告》中指出地方政府融资平台的风险不容忽视，融资平台贷款逐步进入还债高峰期，约37.5%的贷款在2013年至2015年内到期。探究地方政府债务的成因，探寻地方政府债务管理的路径，防范和化解地方政府债务风险成为当务之急。 　　地方政府债务的成因

分税制财政体制的不完善，导致财权与事权的不对称。1994年的分税制财政体制改革虽然规范了中央与地方的收入分配关系与支出职责，但并未建立完善的事权与财权的相互匹配制度，加之之后，财权不断上移，事权不断下放，导致地方政府在财权不断缩小的情况下承担了大部分事权，造成地方收支缺口逐步扩大。而《预算法》规定地方政府收支平衡，不列赤字。地方政府不得不通过各种非正规渠道举借债务。　　政府治理机制存在缺陷，致使地方债务规模逐年累积扩大。干部晋升过程中的政绩考核机制和任职的轮换机制决定了地方干部在决定融资时首先考虑举债融资，对债务风险与项目效率很少考虑。由于考核机制的导向作用，使得地方干部在政绩考核中片面追求GDP的高速增长，另外任职轮换机制的缺陷促使地方干部目标短期化，较少考虑政府负债和使用财政资金的长期后果。另外，地方干部并不对地区经济发展成本负有责任，但却间接享有经济发展的收益，这在很大程度上助长了地方政府债务的攀升。　　债务管理的无序化，形成债务管理不断膨胀。首先地方债务管理法律、法规空白。除《预算法》中对地方政府收支平衡，不列赤字的规定外，没有相关法律法规对地方债务管理做出相关规范。其次，缺乏统一的债务管理机制与责任机制。除地方自行发行的地方债由财政部门实施较为统一的管理之外，大部分以其他各种形式存在的地方债管理仍然十分分散。由于政府缺乏对举债单位和有关责任人有效的制约措施，借款的借、用、还各环节脱节。再者，缺乏有效反映和控制债务风险的预算约束制度。目前大部分地方政府并没有将全部债务纳入预算管理，这样无法确切掌握地方债务的规模、结构等相关信息，也无法厘清可能由政府债务引发的后续风险。另外，没有建立完善的债务风险预警制度和信息披露制度。　　完善地方政府债务管理的政策建议　　改革分税制财税体制，增加地方政府财力。适度修正目前的分税制体制，以法律形式明确中央与地方以及地方各级政府间事权与财权。从长远角度来看，逐步建立政府间事权划分的法律体系，是分税制财政体制较为成熟国家的普遍做法。同时应建立稳定的地方税体系，保障地方政府履行职能的需要。　　完善政府治理机制，改变干部考核的激励机制。可用多维度的地方公共服务质量代替地方GDP增长率作为干部考核指标，或者把通货膨胀率的变异系数作为衡量指标或许更为可行。可用债务问责制度弥补干部任职轮换制度存在的问题。把政府负债作为评价领导干部任期经济责任履行情况和考核任用的重要依据，将地方政府性债务状况纳入党政领导干部问责范围，强化责任追究。　　建立与完善地方政府债务管理体系。一是修改《预算法》，赋予地方政府发债主体资格。二是增加债务信息透明度，建立充分的信息披露制度。地方债务资金全部纳入地方预算，在接受同级人大监督与向上级政府汇报的同时，对于债务的发行、流通与偿还，债务资金的使用以及债券存续期内地方政府的财政收支状况等向市场披露。三是建立完善的地方债务风险预警机制。首先控制债务规模上限，其次建立偿债准备金制度，最后通过可量化的风险指标如负债率、债务率、偿债率等，建立和完善监测债务风险的指标体系。四是对债务存量实施分类管理，有针对性地化解债务风险。公益性债务可纳入地方规范的政府债务范畴，逐步用公共财政收入来偿还；对于地方融资平台债务，加强管理用项目收益来偿还。五是拓宽筹资渠道，减轻地方债务压力。地方政府债务的大部分(约68%)用于基础设施建设，根据基础设施建设的不同类型，选择不同的公私合作伙伴关系(PPP)模式。在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。六是建立地方政府公债制度，赋予其一定的发行地方债权力，筹集建设资金。建立完备的公债制度包括：严格限制地方债务资金的使用范围；合理确定地方债务的发行规模、期限结构与利率水平。

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